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16 Novembre 2001
Par Jean-Paul Baquiast
 Dossier :
Des Etats mieux armés et plus proches des
citoyens
A la suite des attentats dramatiques du 11 septembre
2001 contre les Etats-Unis et de la généralisation
probable des menaces terroristes, tout laisse penser que s'ouvre
une longue période de doute, sinon de crises où s'exprimera
de nouveau, sous forme d'exigence politique majeure, l'appel aux
Etats. Les opinions publiques recommencent à dire, même
dans les cercles les plus libéraux, que les Etats ont un
rôle à jouer. Il s'agira d'abord de lutter contre les
terrorismes et les appuis qu'ils trouvent dans le monde du crime
économique international. Mais beaucoup de gens pensent que
les Etats doivent aussi contrebalancer l'influence devenue excessive
des entreprises multinationales. Celles-ci, s'affranchissant de
toute tutelle dans le cadre de la mondialisation, sacrifient trop
souvent au profit d'intérêts financiers immédiats
les individus et les sociétés les plus pauvres, d'abord,
l'humanité tout entière ensuite. Nul en effet n'échappera
aux dommages sur l'environnement résultant du refus de prendre
ou de respecter des règles visant à assurer le développement
durable.
Cependant, il ne faudrait pas que le retour des Etats
se fasse sur la base des méthodes traditionnelles, en ignorant
les techniques les plus récentes de la gestion des organisations
dites "intelligentes". Ces techniques supposent l'acquisition et
l'utilisation d'un grand nombre d'informations sur le monde, conçu
comme un système complexe et évolutif auquel il convient
de s'adapter et réagir dans les délais les plus courts,
afin de rester adapté. Elles supposent aussi la généralisation
du travail en réseau, en interne comme dans la relation avec
les citoyens. Ceci ne peut se faire sans une réorganisation
autour des technologies les plus avancées.
Partout dorénavant les administrations civiles
doivent se doter des systèmes de communication, modélisation,
aides à la décision et à l'exécution
caractérisant les armées et les entreprises modernes.
Il faut savoir que le nouveau terrorisme, comme son homologue le
crime international, disposent de ces technologies. On ne doit donc
pas leur en laisser le monopole. Mais, comme il s'agit cependant
d'administrations civiles et non pas militaires, ne pouvant fonctionner
qu'avec la collaboration pleine et entière des citoyens,
et sous le contrôle du juge et du politique, on doit dans
le même temps conserver les objectifs de ce que visait ces
dernières années le passage à Internet : davantage
de démocratie interne, de transparence, de collaboration
avec la société.
En outre, comme les Etats ne peuvent plus travailler
isolément, les systèmes technologiques et humains
à mettre en place doivent intégrer la triple dimension
de la coopération avec les administrations locales, de la
fédéralisation d'un certain nombre d'activités
exigeant l'espace régional (européen pour ce qui nous
concerne) et finalement de la coopération avec les institutions
internationales. La mise en réseau ne doit donc pas s'arrêter
aux frontières nationales.
C'est donc sur la base d'une nouvelle "vision(1)"
du rôle des Etats démocratiques qu'il faut apprécier
la façon dont les administrations françaises utilisent
et vont devoir utiliser les technologies de l'information dans les
prochaines années. On devra concilier deux objectifs que
ces technologies peuvent rendre compatibles : des Etats mieux armés
mais aussi des Etats plus proches des citoyens.
Des Etats mieux armés.
La première exigence aujourd'hui est de doter
les administrations chargées du contrôle et de la répression
des moyens techniques (et humains) leur permettant de faire appliquer
la loi. Tout le monde pense à la police de proximité,
mais ceci concerne tout autant la police de la route (1 mort à
l'heure en France), la lutte contre les grandes fraudes économiques
et finalement les activités maffieuses de toutes natures.
Admettre que les lois décidées démocratiquement
par la représentation nationale puissent n'être pas
respectées remet en cause les fondements même du pacte
social.
Si chacun en convient généralement, peu
de gens acceptent l'idée qu'il faut pour ce faire déployer
d'importants moyens informatiques, complétés d'ailleurs
par d'autres moyens plus lourds d'intervention (hélicoptères
par exemple). Une première priorité concerne les mesures
de renforcement de la sécurité d'accès aux
bâtiments et systèmes d'informations publics, ainsi
que l'identification des personnels. La prévention et le
suivi des risques majeurs demandent des systèmes complexes,
qui n'existent pratiquement pas encore. Un drame comme celui survenu
à Toulouse (septembre 2001) n'est sans doute que le début
d'une longue série, aussi bien en ce qui concerne les risques
nés du terrorisme que les risques industriels et environnementaux
de moyen ou long terme. Le déploiement sur l'ensemble du
territoire, au profit notamment des préfets, de salles de
commandement et de systèmes d'information et de communication
sur le mode militaire s'impose d'urgence. Enfin, pour ne citer qu'elle,
la lutte contre la criminalité internationale suppose la
recherche "intelligente" d'informations pertinentes, grâce
à une interconnexion des réseaux de chacune des administrations
concernées, y compris et surtout au plan européen
et international.
Il en est de même vis-à-vis des activités
économiques quand elles prennent prétexte de la mondialisation
pour ne pas respecter les réglementations de sécurité
ou de protection de l'environnement. Les autorités maritimes
par exemple doivent disposer de moyens puissants pour faire appliquer
les normes d'ailleurs trop laxistes de l'Organisation Maritime Internationale,
en commençant par les eaux et les ports territoriaux. Les
désastres comme celui de l'Erika se traduisent par des milliards
d'euro de dommages.
Au vu de ces exigences en vue d'un Etat mieux armé,
qu'en est-il en France. Pour faire face à de nouveaux objectifs,
sans abandonner les tâches traditionnelles plus que jamais
indispensables (gestion courante, enseignement, santé…),
les administrations françaises disposent-elles d'un équipement
technologique et humain adéquat ? La réponse est malheureusement
négative. Depuis une trentaine d'années, le déploiement
de l'informatique et des réseaux s'est fait en superposant
tant bien que mal ces technologies à des services et à
des fonctionnalités traditionnelles, sans chercher à
s'adapter aux changements dans l'état du monde et, par conséquent,
sans chercher à tirer tout le parti possible d'artefacts
de plus en plus puissants et flexibles. En fait, personne n'a jamais
imaginé pouvoir mener une réforme administrative à
partir des possibilités constamment accrues de l'outil. La
réforme administrative et, à plus forte raison, la
réforme de l'Etat sont donc restées des mythes, toujours
évoqués, jamais entrepris.
Une informatique de gestion et de communication
hors d'âge.
L'informatique de gestion ou de production, sur laquelle
repose l'essentiel des tâches administratives courantes (asseoir
et percevoir les impôts, gérer les personnels et les
matériels, assurer les dépenses publiques, permettre
les contrôles a priori et a posteriori) a très peu
évolué depuis les années soixante-dix. Plus
exactement, de nombreuses applications de détail ont été
ajoutées aux grandes applications traditionnelles, sans souci
de mise en cohérence. On se trouve en face d'une véritable
jungle de programmes et de matériels de toutes générations,
auxquels il est pratiquement impossible de toucher sans risque d'effondrement.
Simultanément et sans doute à cause de
cela, les structures et procédures administratives correspondantes
se sont figées dans leurs frontières juridiques, fonctionnelles,
géographiques, hiérarchiques, corporatives. Il n'est
plus possible aujourd'hui de dire qui bloque l'évolution
de l'autre, de la technique ou de la structure. Mais le blocage
se révèle à toute velléité de
réforme, comme l'a montré l'échec en 1999 de
celle des services déconcentrés du ministère
du budget. Or, contrairement à ce que l'on croît, ce
ne sont pas les solutions légères de l'Internet qui
peuvent faire fonctionner les administrations en profondeur ou,
a fortiori, les réformer. Il faut une informatique et des
télécommunications de très haut niveau, des
informaticiens, jeunes, motivés, dont la compétence
professionnelle soit constamment entretenue, comprenant une proportion
minimum de scientifiques et de mathématiciens praticiens.
Est-ce le cas aujourd'hui ? On peut en douter.
Prenons l'exemple de l'informatique de la douane en
France. Depuis trente ans, les priorités de celle-ci sont
l'établissement de la balance du commerce extérieur
et la perception des droits et taxes assis sur le commerce extra-communautaire.
L'informatique ne contribue pratiquement pas à la lutte contre
la fraude parce que celle-ci est restée traditionnelle et
est freinée par la volonté de ne pas ralentir les
flux commerciaux. Il est effectivement devenu impossible d'ouvrir
systématiquement les conteneurs, par exemple. Mais la vraie
priorité aujourd'hui devrait être de contribuer à
mettre en évidence les trafics frauduleux et les opérations
de blanchiment, par le recoupement des informations. La douane recueille
des quantités considérables de données sur
les échanges commerciaux et leurs contreparties financières,
qui seraient précieuses pour remonter les filières,
à condition d'être traitées, en rapprochement
avec celles d'autres services, et en s'aidant de logiciels puissants
d'intelligence artificielle. Cela n'est pas fait. Ces données,
collectées à grand frais, sont mises à la corbeille.
Face par ailleurs aux nouveaux dangers évoqués
en introduction, nés du terrorisme et de l'aggravation des
risques technologiques, les administrations et, à leur suite,
les entreprises et les citoyens, se découvrent ou vont se
découvrir très désarmés. Locaux sans
protection électronique sérieuse ; personnels non
dotés d'identifications et d'habilitations adéquates
; réseaux de commandement et de communication mal ou non
protégés ; serveurs informatiques constamment agressés
non seulement par des virus mais par des agents "intelligents" émis
par les amis et les ennemis ; services de sécurité
et de défense civile ne disposant pas des moyens minima de
connaissance des situations (systèmes d'information géographiques,
moyens satellitaires, aériens et terrestres d'observation…)
ou de commandement opérationnel ; tout est réuni pour
un possible effondrement des structures publiques en cas de crise
majeure. Ce qui était acceptable voici seulement encore quelques
mois, où l'on pouvait espérer une longue période
de croissance et de paix civile, ne l'est plus. Nous ne sommes hélas
pas les seuls dans cette situation puisque apparemment les administrations
fédérales et locales américaines découvrent
le même état d'impréparation. Mais au moins
procèdent-elles, aux Etats-Unis, à des exercices de
simulation destinés à faire apparaître les faiblesses,
afin d'y remédier. Peut-être faudrait-il cacher cette
réalité, pour ne pas inquiéter l'opinion. Mais
il vaut sans doute mieux préparer le pire que se donner une
illusion de sécurité.
Des Etats plus proches des citoyens
Dans le même temps, notamment avec le développement
mondial de l'Internet, s'est répandu dans l'opinion l'idée
que les Etats (comme d'ailleurs les autres collectivités
publiques) se devaient d'être plus proches des citoyens. Cela
se traduit par de nombreuses exigences à l'égard des
administrations: faciliter les procédures, mieux informer
et mieux former, recueillir et traiter plus vite les suggestions
et les critiques, conduire des débats relatifs aux grands
choix collectifs. S'y ajoute la nécessité de lutter
contre l'inégalité d'accès aux ressources publiques,
notamment par la création de points d'accès et de
médiation au bénéfice des plus démunis.
En interne, les administrations doivent apprendre à lutter
contre les excès des frontières verticales et horizontales,
ainsi que contre les abus d'autorité venant de hiérarchies
ne sachant pas dialoguer de façon constructive avec les personnels.
La philosophie de l'Internet, nul ne l'ignore, est
assez opposée à la culture administrative française
traditionnelle. Pour les utilisateurs professionnels d'Internet,
comme le sont par exemple les scientifiques, il s'agit d'abord d'un
moyen d'échange et de mise à disposition d'informations
transcendant les frontières administratives et géographiques.
Tout le monde s'en sert, quel que soit son grade. Pour une administration,
la volonté de garder pour soi ses informations et d'éviter
les échanges, même entre collègues d'une même
direction, reste prédominante. Par ailleurs et plus grave,
les responsables, à partir d'un certain grade, estiment peu
digne d'eux de s'occuper de questions réputées techniques.
La plupart encore ignorent la simple manipulation d'un ordinateur.
Par conséquent le changement des méthodes qui nécessite
une connaissance étendue et personnelle de l'utilisation
de l'Internet est rarement abordé. L'administration française
se trouve dans la situation d'une armée dont les officiers
supérieurs voudraient ignorer l'emploi des armes à
feu.
Le lancement par le Premier ministre en 1997-98, du
Programme d'action gouvernemental pour la société
de l'information (PAGSI) dans son volet consacré aux services
publics, a tenté de changer l'état des esprits. Désormais,
la modernisation par Internet devenait un objectif s'imposant à
toutes les administrations.
Internet dans les administrations : un bilan mitigé
Aujourd'hui, un bilan s'impose sur le chemin parcouru
et celui qui reste à faire. Ce travail est plus difficile
qu'il n'y paraisse, car les informations ou statistiques qui pourraient
le permettre sont encore très dispersées ou n'existent
pas toujours. Il faut également se méfier des apparences.
Ce n'est pas parce qu'une administration s'est dotée d'un
site web qu'elle s'en sert convenablement, notamment dans sa relation
avec les usagers ou pour les échanges inter-administratifs.
Si le plus facile et d'ailleurs le plus urgent a été
convenablement fait, le plus difficile reste à faire. Le
plus facile consiste à ouvrir des sites Internet, à
y publier un certain nombre d'informations d'ordre juridique ou
administratif, à éditer quelques rapports administratifs
importants. Le Premier ministre et ses services ont donné
l'exemple, avec la mise en place, notamment, du site Service Public
(Documentation française) et la publication des textes relevant
de la compétence du Journal Officiel. Tous les ministères
ont suivi, ainsi qu'un certain nombre de services territoriaux,
en faisant parfois montre d'originalité et d'imagination.
On signalera la démarche exemplaire de la Cour des Comptes.
Les rapports et études administratives ne sont pas tous encore
accessibles en ligne, mais il appartient aux usagers de faire pression
pour que les administrations mettent en ligne des documents n'ayant
rien de confidentiel, qu'elles préfèrent encore conserver
par-devers elles ( notamment sur des sites dits intranets non ouverts
à l'extérieur).
Le plus difficile par contre reste à faire,
qui consisterait à se coordonner beaucoup plus systématiquement
d'un service à l'autre, dans le cadre de ce que l'on appelle
le travail coopératif en réseau. Celui-ci est le seul
capable de faire tomber les barrières et disparaître
les redondances. Mais il heurte les particularismes des structures
comme des personnels. Le Premier ministre a fait établir
des modèles de réseaux d'échanges et de travail
coopératif, pour les administrations centrales (ADER - administrations
en réseau) comme pour les services déconcentrés
(SIT - systèmes d'informations territoriaux). Mais ceux-ci
restent encore très largement sous-utilisés.
On peut craindre également que le rappel des
exigences de sécurité, évoquées dans
notre première partie, serve de prétexte à
un retour vers l'isolationnisme et l'excès d'autorité.
En réalité, le renforcement du rôle de l'Etat
et celui de son ouverture citoyenne sont parfaitement compatibles.
Ils se situent sur des registres et avec des techniques différents.
La Douane, précitée, peut très bien mieux lutter
contre la fraude, avec d'autres administrations, au sein de réseaux
coopératifs très sécurisés et sur un
autre plan fournir aux entreprises toutes les informations administratives
et économiques non nominatives dont elle dispose afin de
les aider à mieux se positionner dans la concurrence internationale.
Conclusion
Il ne faut pas être naïf. Un tel programme
de renforcement du rôle de l'Etat, évoqué ici,
se heurtera à des oppositions multiples. Il y aurait celles,
bien intentionnées en principe, des personnes qui craindront
le retour d'Etats maladroitement régulateurs voire policiers.
Mais il pourra aussi y avoir la conjonction des ennemis de la liberté,
terroristes et maffias réunis, qui feront sans doute tout
pour désorganiser dans l'œuf le réarmement des
démocraties.
A cela s'ajoutera le "prétexte" budgétaire
: ne pas augmenter les dépenses publiques. Mais cette objection,
pensons-nous, n'est plus recevable aujourd'hui. La protection contre
les nouveaux risques exige une mobilisation générale
de la société, avec de nouveaux critères de
rentabilité inspirés de la comptabilité nationale
globale. Il est difficile aujourd'hui de chiffrer le montant des
dépenses publiques à affecter en année pleine
au renforcement du rôle des Etats. Mais il est certain que
ces dépenses ne pourront être inscrites dans les budgets
actuels non plus que supportées par la dette publique, déjà
trop importante. Ceci d'autant plus que pour les Etats européens,
le respect des critères dits de Maëstricht, dans le
cadre du Pacte de stabilité, enlève pratiquement toute
marge de manœuvre.
Il faudrait donc dès maintenant envisager un
retour au moins partiel aux concepts keynésiens caractérisant
des économies où la dépense publique jouait
un rôle moteur dans le soutien de la croissance, en privilégiant
l'investissement collectif comme mode d'utilisation du produit national.
Mais comme il serait dangereux et sans doute impossible de prétendre
revenir à des économies entièrement financées
et administrées par l'Etat, l'objectif serait de faire coexister
un secteur demeuré libéral et soumis à la concurrence,
qui serait d'ailleurs majoritaire, et des domaines où l'intervention
publique s'exercerait de façon volontariste pour provoquer
un développement "artificiel", dont une partie des retombées
de croissance profiterait d'ailleurs au secteur libéral.
Les réserves de production, la crainte de la récession
justifiant des appels à la relance, éloignent au moins
momentanément le risque inflationniste. Si inflation il devait
y avoir, des mesures telles que l'indexation des retraites et pensions
pourraient être envisagées. On le voit, il s'agirait
de paradigmes tout nouveaux, qu'il faudra bien discuter dans le
cadre des programmes politiques.
1) Ce terme de "vision",
inspiré de l'américain, désigne une vue prospective
colorée d'une touche de rêve. 
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