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16 Novembre 2001
Par Jean-Paul Baquiast et Jean-Claude Empereur
 Dossier :
Renforcer la sécurité tout en relançant
l'économie
Le risque majeur : un enjeu politique
La philosophie politique de l'Occident se fonde, dans
une large mesure, sur la réhabilitation du risque, comme
moteur sinon de l'histoire, du moins de la vie économique
et plus généralement de la société.
Une telle vision, largement inspirée par l'exemple américain,
a le grand avantage de redynamiser une Europe, un peu engourdie
et surtout vieillissante.
Mais dans cette approche, la conception du risque ne
se réfère qu'au risque de l'entrepreneur dans un environnement
d'âpre concurrence ou à celui de l'individu dans la
conduite de son existence personnelle. Il s'agit en quelque sorte
d'une vision "microéconomique".
En revanche, le risque collectif "macroéconomique",
généré par l'activité industrielle,
ou la menace terroriste, sous sa forme de "risque majeur", contre
la population, l'environnement, les infrastructures, les points
sensibles, même s'il est maintenant fréquemment évoqué
dans le discours politique depuis le 11 septembre, n'est pas véritablement
intégré dans une pensée politique. Ces risques
majeurs restent considérés comme des accidents à
traiter au coup par coup. En aucune manière leur prévention,
leur gestion ne font l'objet d'une appréhension politique
globale encore moins d'un projet de société.
Pourtant, nous ressentons profondément que les
grandes catastrophes aux origines accidentelles ou terroristes qui
ponctuent l'actualité depuis deux ans : Erika, World Trade
Center, AZF-Toulouse, Anthrax…vont nous conduire à revoir
et repenser beaucoup de choses. Nous sommes entrés dans une
ère où, bien au delà de la simple "sécurité
publique", la "survie" devient une préoccupation politique.
Cette exigence collective nouvelle qui marque le début
du siècle, ne doit pas nécessairement être perçue
négativement. Elle devrait permettre certaines remises en
cause salutaires, le développement de concepts nouveaux,
l'avènement d'une société plus forte et plus
innovante, capable à la fois d'encourager la prise de risques
individuels pour assurer sa créativité et en même
temps se préserver du risque collectif pour garantir son
avenir.
Mais il faut que les politiques prennent le risque
de parler… du risque. Cela suppose du courage et surtout la
capacité d'informer nos concitoyens en profondeur sans les
traumatiser. Cela suppose aussi une vision claire et intégrée
des décisions à prendre dans le long terme, tant dans
le domaine de la défense du territoire, de la protection
civile que dans ceux de l'organisation administrative ou industrielle,
de la conception des produits, de l'aménagement du territoire
et du développement durable.
L'économie moderne génère le risque
industriel, il serait intellectuellement malhonnête de ne
pas le reconnaître, la mondialisation génère
à côté de ses aspects positifs, le risque terroriste,
il serait irresponsable de refuser de le voir. Les deux peuvent
même se renforcer et conforter mutuellement. C'est une certitude
avec laquelle il faudra vivre encore pendant longtemps.
Ces deux risques façonnent de plus en plus le
comportement de la société. Même si elle le
constate avec un certain effroi la classe politique ne peut éviter
de se soumettre à une exigence de lucidité. Exigence
qui devrait fonder demain une légitimité aujourd'hui
mise en cause par une évidente absence de vision systémique
à long terme.
Si hélas les menaces d'attentats peuvent jouer
un rôle utile, ce devrait être d'obliger les pays occidentaux
à mieux intégrer dans les politiques publiques financées
par l'Etat la prise en charge de la lutte contre les risques majeurs.
C'est en faveur de cette prise en charge que devrait s'organiser
la relance économique de plus en plus réclamée
en Europe.
Les Etats font l'impasse sur les risques majeurs
Sans le terrorisme, les accidents graves étaient
considérés depuis quelques années comme trop
rares pour justifier des dépenses préventives publiques
sérieuses. Ce soin est laissé aux entreprises. Celles-ci,
parce que soumises à la concurrence au niveau mondial, sont
très souvent conduites à ne prendre que le minimum
de dispositions de sécurisation. De plus, les entreprises
ne se préoccupent que de ce qui se passe chez elles et n'ont
pas compétence pour assurer la sécurité d'une
zone industrielle ou d'un département entier.
Compte tenu de la rareté statistique des catastrophes,
la collectivité, apparemment, compte sur les assurances pour
réparer les dommages. Mais le calcul se révèle
en général erroné, car les pertes en cas d'accident
sont globalement beaucoup plus importantes que celles couvertes
par les assurances (de toutes façons, ce sont les assurés
mais aussi en dernier ressort les contribuables qui payent finalement
les primes de ces dernières). L'économie en ressources
publiques n'est qu'illusoire. Le cas de l'Erika l'illustre bien.
Quelques dizaines de millions investis dans le renforcement des
moyens de surveillance auraient pu éviter les quelques milliards
de dépenses associées au naufrage de ce pétrolier.
Malheureusement la comptabilité nationale ne prend pas en
compte le coût.
Justifiée ou non en termes économiques,
la prise de risque calculé reposant sur l'espoir que les
catastrophes seront rares n'est acceptable par l'opinion que si
précisément leur fréquence reste basse. Aussi,
tout le monde croise les doigts, à tous niveaux de responsabilité,
en espérant que les choses se passeront bien. C'est ce qui,
globalement, s'est en effet produit jusqu'à présent
dans les sociétés occidentales. On démontre
souvent que celles-ci sont les plus sûres ayant jamais existé.
Un calcul non fondé
Mais ce raisonnement lui-même est à courte
vue, car il ne prend pas en compte les risques de détérioration
de l'environnement qui ne sont comptabilisés par personne
et qui peuvent aboutir à des crises majeures dans le futur
(voir par exemple la question de l'effet de serre). Par ailleurs
et plus gravement, il ne prend pas en compte le coût humain
d'un développement économique non adapté dans
le tiers-monde. La non-prévention des épidémies
et des risques sanitaires, par exemple, coûte à l'humanité
dans son ensemble des centaines de millions de morts, dont les sociétés
développées elles-mêmes finissent par payer
un coût invisible mais sans doute considérable.
Le terrorisme oblige à prendre en compte le coût
de la sécurité.
Ceci dit, la fausse sécurité à
laquelle on veut croire, essentiellement pour ne pas engager de
dépenses publiques de prévention, s'effondre avec
la perspective de la généralisation du terrorisme.
Chaque situation potentiellement dangereuse peut se révéler
à très court terme explosive du fait d'attaques suicidaires
n'exigeant que de faibles moyens. Pour le moment, les Pouvoirs Publics
nient encore ces risques. Mais il leur sera sans doute malheureusement
de plus en plus difficile de le faire. On voit venir le moment où
il sera non seulement économiquement mais politiquement rentable
d'engager des politiques systématiques de protection et de
gestion des risques. Un avantage induit de cette situation sera
que les risques environnementaux et humains jusqu'ici non pris en
considération pourront aussi se trouver couverts, au moins
partiellement. Ainsi la lutte contre le bioterrorisme pourrait entraîner
la fabrication à grande échelle de vaccins et médicaments
dont le tiers-monde a d'ores et déjà grand besoin.
Ainsi l'explosion de l'usine AZF de Toulouse et les risques pesant
sur bien d'autres sites obligent notamment à une réflexion
en profondeur sur l'aménagement du territoire, l'organisation
administrative locale et la coordination des actions de sécurité
publique.
Une économie de guerre partielle
Mais la protection contre les risques terroristes exige
une mobilisation générale de la société,
se traduisant par d'importantes dépenses de sécurité
civile et militaire qui pour l'essentiel devront être prises
en charge par les budgets publics. On se trouve un peu dans la situation
de ce que serait une économie de guerre. Il est difficile
aujourd'hui de chiffrer le montant des dépenses publiques
à affecter en année pleine au renforcement de la sécurité.
Mais il est certain que ces dépenses ne pourront être
inscrites dans les budgets actuels non plus que supportées
par la dette publique, déjà trop importante. Ceci
d'autant plus que pour les Etats européens, le respect des
critères dits de Maastricht, dans le cadre du Pacte de stabilité,
enlève pratiquement toute marge de manœuvre et, ne permet
pas à l'Europe une rapidité de réaction aussi
grande et aussi massive que celle dont ont fait preuve les Etats-Unis.
Il faudrait donc dès maintenant envisager un
retour au moins partiel aux concepts keynésiens caractérisant
des économies où la dépense publique jouait
un rôle moteur dans le soutien de la croissance, en privilégiant
l'investissement collectif comme mode d'utilisation du produit national.
Mais comme il serait dangereux de revenir à des économies
administrées, l'objectif doit être de faire coexister
un secteur libéral et soumis à la concurrence, d'ailleurs
majoritaire et responsable de l'essentiel de la prospérité
économique " quotidienne ", et des domaines où l'intervention
publique s'exercerait de façon volontariste mais non exclusive
pour provoquer le développement stratégique que la
seule initiative privée ne peut assurer. N'en doutons pas,
c'est bien dans cette voie que les Américains chantres du
libéralisme et de la libre entreprise sont en train de s'engager(1).
Un exemple schématique
Nous allons développer cette perspective à
partir d'un exemple schématique. Supposons que l'on décide
d'équiper les 95 préfectures françaises de
salles de commandement et de moyens d'intervention suffisants pour
prévenir ou gérer les situations de crise résultant
d'un accident ou d'un attentat de grande ampleur. On trouvera par
ailleurs la description du dispositif envisagé, dont le coût
à l'achat, hors dépenses de fonctionnement, pourrait
être estimé à 10 millions d'euro par département
(répartis entre de nombreux services et équipements).
Cette dépense devrait, pour faire vite, être engagée
en 2 ou 3 ans, soit un budget d'ensemble de 1 milliard d'euro environ.
Le budget de l'Etat étant estimé à 330 milliards
d'euro, il s'agirait d'une somme qui ne pourrait pas être
financée par des économies sur d'autres dépenses
publiques.
Il faudra donc admettre une autre logique, celle de
la relance par injection de liquidités. On décidera
d'ouvrir un emprunt de 1 milliard d'euros, qui servira à
financer les dépenses en immobilier, matériels, logiciels
et services nécessaires à l'équipement des
sites à protéger. Cette dépense assurera un
chiffre d'affaire supplémentaire à l'industrie des
travaux publics, aux industries manufacturières et du secteur
des TIC, qui se traduira par des embauches et le versement de salaires
et charges sociales d'un montant équivalent sinon légèrement
supérieure. Les salaires ainsi versés contribueront
finalement à accroître la consommation et l'épargne
populaires. Les fournisseurs de biens et services finaux aux consommateurs
en bénéficieront à leur tour. A terme, des
rentrées d'impôts compenseront partiellement la dépense.
Nous aurons donc de cette façon à la
fois renforcé de façon indiscutable la sécurité
du territoire et des sites sensibles, économisé le
cas échéant les dépenses d'un montant infiniment
plus élevées liées à la survenance des
accidents, et relancé ne fut-ce que marginalement la croissance,
dans le domaine des industries mécaniques et des hautes technologies
où la dépense publique peut avoir de nombreuses et
fructueuses retombées induites.
Des risques d'inflation très minimes
En contrepartie, que mettre au passif d'une telle démarche
? L'accroissement de la dette ? Certes, mais cela n'aurait d'importance
qu'en période de forte tension inflationniste. Or nous sommes
au contraire aujourd'hui dans une économie plutôt déflationniste.
Les réserves de production ne manquent pas, ni dans le secteur
des biens de production, ni dans celui des biens de consommation.
La relance par la dépense publique, sauf tensions temporaires
et locales, aurait pour effet d'encourager la production et l'emploi
en favorisant le plein emploi des équipements et en encourageant
les recrutements.
Si pourtant dans certains domaines des tensions sur
les prix se faisaient sentir, on pourrait considérer qu'il
s'agirait d'un début de reconversion de l'économie
permettant de prendre en compte dans les prix le coût de la
sécurité, que la concurrence néo-libérale
oblige les entreprises à occulter.
On objecte cependant que la peur de l'inflation est
telle, dans les économies européennes, que le risque
même minime d'un dérapage des prix ne sera pas supporté
par les opinions publiques. Les pensions et retraites seraient en
effet les premières affectées. Mais si on admet que
c'est l'ensemble des paradigmes de la gestion publique qu'il faudrait
revoir, rien n'empêcherait d'en revenir à l'indexation
des retraites, qui supprimerait beaucoup d'inquiétudes. Tant
que les fondamentaux restent bons, c'est la déflation et
le chômage qui sont plus inquiétants que la croissance,
fut-elle légèrement inflationniste.
Le cadre européen est indispensable
Cependant, il faut se persuader que de telles politiques
de dépenses publiques financées par l'emprunt ne seraient
possibles que dans le cadre européen. Elles devraient être
décidées par un nouvel accord intergouvernemental
et suivies par une structure communautaire adéquate - sans
retirer à chaque Etat-membre la responsabilité de
la mise en œuvre dans son domaine. La structure européenne
devrait par ailleurs veiller à la coordination des politiques
de sécurité, notamment en cas de risque intéressant
le territoire de plusieurs Etats (nuage chimique ou radioactif,
sécurité des réseaux, etc.…).
Nous avons envisagé ici, dans notre exemple,
un montant de dépenses publiques relativement faible. Il
faudrait faire l'exercice pour des montants budgétaires plus
élevés, en analysant leurs impacts sur la production,
la consommation, les prix et l'emploi. Nous pensons a priori, sans
avoir fait l'étude, que nos économies pourraient aujourd'hui
supporter (sauf offensives terroristes désorganisant la production
et la vie économique en général) des dépenses
publiques supplémentaires d'environ 10 à 15% des budgets
actuels. En ce cas, les dépenses de sécurité
civiles ou militaires pourraient permettre des programmes relativement
lourds (à mutualiser d'ailleurs au niveau européen)
comportant par exemple le durcissement et le confinement des installations,
des moyens renforcés de garde-côtes et de protection
des sites sensibles, des satellites et aéronefs d'observation,
sans parler de dépenses militaires proprement dites. On devrait
y inclure des dépenses destinées à la protection
des populations du tiers-monde contre les grands risques qui provoquent
chez elles des millions de morts dont apparemment personne ne se
soucie.
(1) De fait, si l'on regarde de
plus près les choses, au-delà des apparences idéologiques,
c'est une constante de leur politique. Nous assistons seulement
depuis le 11 septembre à un renforcement, une amplification
et une accélération de celle-ci.
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